TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1405/25
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de cosa juzgada
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1405 de 2025
Referencia: expediente D-16699
Asunto: recurso de súplica contra el auto del 21 de julio de 2025, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad promovida en contra de la Ley 1425 de 2010
Demandante: David Fernando Cano Mazuera
Magistrado ponente:
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial aquellas que le conceden el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a resolver el recurso de súplica en la demanda de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda[1]
1. El ciudadano David Fernando Cano Mazuera promovió acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1425 de 2010[2] por la presunta vulneración de los artículos 1, 2, 13, 29, 40, 88 y 229 de la Constitución. A continuación, la Sala transcribe la disposición acusada:
LEY 1425 DE 2010
(diciembre 29)
El Congreso de Colombia
DECRETA
Artículo 1°. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.
2. El accionante sostuvo que la ley acusada desconoce los derechos a la dignidad humana, participación, igualdad material, debido proceso, derechos colectivos y acceso a la administración de justicia, en tanto eliminó los incentivos económicos establecidos a favor de quienes promovieran acciones populares. Con el fin de sustentar su acusación el señor Cano Mazuera presentó cinco argumentos, los cuales se sintetizan en la siguiente tabla.
Tabla 1. Sustentación de los argumentos propuestos por el demandante.
|
Norma desconocida |
Argumentos |
|
Derecho fundamental al acceso a la justicia (art.229) |
Señaló que la norma suprimió los incentivos a las acciones populares sin establecer mecanismos alternativos que garanticen el acceso efectivo a la justicia colectiva. A su juicio, esta situación ocasionó una carga desproporcionada al ciudadano y una disminución notoria en la cantidad de acciones promovidas. Adicionalmente, señaló que, aunque no constituía un derecho adquirido individual, sí era un derecho legal vigente de ejercicio colectivo y finalidad pública de apoyo al acceso a la justicia. |
|
Principio de participación (art. 40) |
Sostuvo que el incentivo no era un beneficio lucrativo, sino una herramienta que facilitaba la participación directa del pueblo en el control del poder público. En consecuencia, con su eliminación se debilitó el diseño constitucional de democracia participativa y aleja al ciudadano del ejercicio del control político y judicial. |
|
Principio de igualdad material (art. 13) |
Adujo que la eliminación de los incentivos afecta especialmente a quienes no tienen recursos económicos para sostener un proceso judicial. En esos términos, aquello generó una barrera estructural que impide a los sectores más vulnerables ejercer su derecho a defender lo colectivo. |
|
Regresividad en la protección de derechos colectivos (art. 88) |
Aseguró que la eliminación del incentivo económico reduce la eficacia de la acción popular, por lo que generó un retroceso injustificad[o] y contrari[o] al principio de no regresividad en materia de derechos. |
|
Debido proceso (art. 29) |
A su juicio, la medida tomada en la norma acusada fue desproporcionada e insuficientemente motivada. Ello, toda vez que consideró que no se evaluaron alternativas menos lesivas ni se midieron impactos reales en la participación ciudadana. |
3. Aseguró que el proyecto de ley 072 de 2024 pretende reintroducir el incentivo, pero reducido a la mínima expresión. Sostuvo que aquello confirma que el Congreso reconoció el vacío generado. Finalmente, presentó argumentos que, bajo su óptica, diferenciaban su demanda de la analizada en la Sentencia C-631 de 2011.
4. Así las cosas, el demandante pretendió que se declarara inexequible el artículo 1 de la Ley 1425 de 2010 y, en consecuencia, que se ordene la restitución de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Subsidiariamente, solicitó que se declare la norma exequible condicionalmente, en el entendido de que el Congreso de la República deberá restablecer un mecanismo proporcional, funcional y garantista de incentivos económicos a las acciones populares.
2. El auto de rechazo del 21 de julio de 2025[3]
5. Mediante proveído del 21 de julio de 2025, el magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño rechazó la demanda. Lo anterior, de conformidad con las razones que se indican a continuación.
6. En primer lugar, indicó que el accionante cumplió parcialmente con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Ello, en atención a que identificó con claridad las disposiciones legales acusadas y transcribió su contenido; indicó las normas constitucionales presuntamente vulneradas; formuló razones que sustentan el juicio de inconstitucionalidad y explicó la competencia de esta Corte para conocer el asunto. No obstante, advirtió que el señor Cano Mazuera no aportó copia de su documento de identidad. Sobre esto último, aunque reconoció que aquello era una causal autónoma de inadmisión, resolvió continuar con el análisis.
7. En segundo lugar, encontró que la Corporación ya se había pronunciado sobre la exequibilidad de la Ley 1425 de 2010 en las sentencias C-630 de 2011, C-730 de 2011 y C-880 de 2011. Además, que en aquellas oportunidades se estudiaron demandas con reproches sustancialmente idénticos a los formulados por el aquí demandante. En la siguiente tabla se indican los argumentos del magistrado sustanciador.
Tabla 2. Argumentos del auto de rechazo del 21 de julio de 2025
|
Acceso a la administración de justicia (art. 229) |
En la Sentencia C-630 de 2011, la Sala Plena estudió si la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 desconoció los derechos al debido proceso, igualdad y de acceso a la justicia. En dicha providencia, la Corte concluyó que el incentivo no constituye estructuralmente el derecho al acceso a la administración de justicia y precisó que la acción permanece vigente y operativa. Adicionalmente, se explicó que el Legislador no estaba obligado a mantener mecanismos accesorios como condición para garantizar un derecho. |
|
Principio de participación (art. 40) |
En la Sentencia C-880 de 2011, la Corporación descartó que la eliminación del incentivo económico afecte el contenido esencial del derecho a la participación. En igual sentido, reiteró que el Legislador goza de un amplio margen de configuración normativa para regular este tipo de mecanismos y que la eliminación del incentivo, en sí mismo, no era una restricción inconstitucional. Además, aseguró que la supresión del incentivo no constituye una barrera insuperable para los ciudadanos. |
|
Igualdad material (art. 13) |
En la Sentencia C-630 de 2011, la Corte sostuvo que la medida legislativa no genera un trato discriminatorio y/o desproporcionado. Ello, toda vez que destacó que subsisten otras garantías procesales, como el amparo de pobreza y la posibilidad de condena en costas, que permiten preservar el equilibrio procesal. Por lo demás, señaló que el incentivo no era un derecho subjetivo adquirido, sino un mecanismo accesorio sujeto a la configuración legislativa. |
|
Supuesta regresividad en la protección de los derechos colectivos (art. 88) |
En las sentencias C-630 y C-880 de 2011, la Sala Plena descartó que la decisión de eliminar el incentivo fuera regresiva en los términos del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC-, pues afirmó que aquel no era parte del contenido esencial del derecho a la acción popular ni de los derechos colectivos. |
|
Debido proceso administrativo (art. 29) |
En la Sentencia C-730 de 2011, la Corporación examinó el trámite legislativo de la norma acusada y encontró que no se configuró ningún vicio. Asimismo, descartó que la ausencia de una exposición de motivos detallada o de estudios técnicos afectara la validez del procedimiento legislativo. |
8. Así las cosas, el magistrado sustanciador consideró que los cinco cargos formulados por el señor Cano Mazuera ya habían sido estudiados de fondo por parte de la Corte Constitucional, pues no encontró hechos nuevos, disposiciones no examinadas o argumentos sustancialmente distintos que habiliten un nuevo pronunciamiento.
9. En consecuencia, rechazó la demanda de conformidad con lo dispuesto en los artículos 243 de la Constitución y 6 del Decreto 2067 de 1991, toda vez que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
3. El recurso de súplica presentado contra la decisión de rechazo[4]
10. El 28 de julio de 2025[5], el señor David Fernando Cano Mazuera presentó recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda. Consideró que existían hechos sobrevinientes, nuevos elementos de juicio fácticos, estadísticos, institucionales y de carácter estructural que no fueron conocidos al momento del fallo de fondo (sic) en las [s]entencias C-630/2011, C-730/2011 y C-880/2011. Además, adjuntó su cédula de ciudadanía.
11. Inicialmente, hizo referencia a los hechos sobrevivientes y nueva evidencia. Al respecto, explicó que (i) en el 2018, la Corporación Excelencia en la Justicia -CEJ- publicó el informe de Eliminación del incentivo económico reduce las acciones populares, donde se indicó una caída del 77% en el uso del mecanismo entre 2009 y 2013; (ii) en el 2019, el Consejo de Estado emitió el Informe Volumen 3 sobre Acciones Populares y de Grupo, en el que se explicó que la eliminación del incentivo afectó a la participación ciudadana, debilitó el control social [y] redujo drásticamente la protección de derechos colectivos; y (iii) estos hechos no eran conocidos ni fueron analizados en las decisiones de la Corte, toda vez que son posteriores a su expedición.
12. Luego, relacionó algunos fundamentos jurídicos y constitucionales, donde expuso que los incentivos (i) eran una medida funcional y solidaria con raigambre constitucional; (ii) habían sido considerados por la Corte en la Sentencia C-459 de 2004 y señaló que no desnaturalizaban la acción popular, sino que fomentaban su ejercicio sin contraria el carácter altruista del mecanismo; y (iii) eran una condición material que garantizaba el ejercicio efectivo de la acción popular. Además, aseguró que con su supresión (iv) se redujo de manera sustancial y estructural la participación ciudadana efectiva y el control social; (v) se vulneró el principio de progresividad y no regresividad, toda vez que, al no implementarse una medida sustitutiva funcional, se restringió un medio de acceso a la justicia y de protección del interés general.
13. Señaló que las acciones de tutela no garantizan un acceso real ni eficaz a la justicia constitucional, ya que el mismo sistema judicial ha sido objeto de manipulación dilatoria, congestión y cooptación. Por el contrario, sostuvo que las acciones populares, especialmente con incentivo, tenían la virtud de ser mecanismos preventivos, proactivos y estructurales que permitían corregir fallas institucionales. Por lo demás, reiteró algunos de los argumentos que presentó con su demanda.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
14. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso segundo del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991[6].
2. Generalidades sobre el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad y el recurso de súplica
15. De conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución, le corresponde a esta Corporación decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. Esta competencia no se ejerce de manera oficiosa debido a que quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional[7]. En este sentido, es esencial la participación de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político, a través de las acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley (artículo 40.6 superior).
16. De conformidad con el artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991, la decisión que rechaza una demanda de inconstitucionalidad puede ser controvertida a través del recurso de súplica, mediante el cual el ciudadano puede solicitar a la Sala Plena que reconsidere tal determinación.
17. A través de este mecanismo, se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad[8]. Por lo tanto, la argumentación del recurso de súplica se debe encaminar a rebatir la motivación del auto de rechazo y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria[9].
18. La procedencia del recurso de súplica y su subsecuente estudio de fondo se encuentran supeditados al cumplimiento de tres requisitos:
i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir de uno de los sujetos procesales; ii) la oportunidad, la cual exige al interesado presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia. Al respecto, el numeral 1º del artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015, dispone que los recursos de súplica que instauren los ciudadanos contra los autos proferidos por los magistrados, deberán «interponerse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él» y iii) la carga argumentativa[10].
19. Respecto del último requisito, la Corte ha precisado que el recurrente tiene la carga de presentar un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria[11] que se atribuye al auto de rechazo. De ahí que, si el actor no fundamenta el recurso o lo hace de manera insuficiente, estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo[12].
20. Entonces, el recurso de súplica debe controvertir el auto de rechazo a través de un grado mínimo de fundamentación que le permita a la Sala Plena identificar los defectos que se endilgan a dicha providencia, de modo que el referido recurso no está llamado a convertirse en nueva oportunidad para adicionar, complementar, aclarar o reformar una demanda[13].
21. Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que se pueda pronunciar sobre materias distintas[14]. En tal sentido, cuando la Corte advierte que los requisitos de procedencia del recurso se encuentran satisfechos, estudia el fondo del asunto con el fin de determinar si se ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad.
22. Con tal propósito, el accionante debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda[15].
3. Rechazo de la demanda por existir cosa juzgada constitucional[16]
23. Los artículos 243 de la Constitución y 21 del Decreto 2067 de 1991 disponen que las sentencias proferidas por esta Corporación, en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. En virtud de lo anterior, la Corte ha señalado que sus decisiones son definitivas, de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes[17]; lo que deriva en que una vez se ha pronunciado sobre un determinado asunto, en principio pierde la competencia para resolver nuevamente sobre el mismo[18].
24. En ese mismo sentido, por disposición expresa del inciso 4° del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el magistrado sustanciador a quien se le reparta una demanda de inconstitucionalidad deberá rechazar aquellas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada[19].
25. La Sala Plena en múltiples ocasiones se ha referido a la importancia del fenómeno de la cosa juzgada, sobre la que ha dispuesto que además de proteger la supremacía normativa de la Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de todas las personas, ya que, por medio de esta figura, se garantiza que el órgano encargado del control constitucional sea coherente y consistente respecto de las decisiones que ha adoptado previamente[20].
26. En particular, en la Sentencia C-228 de 2015, la Corte indicó que ( ) la cosa juzgada tiene una función negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurídicas.
4. Análisis del recurso de súplica
27. La Sala Plena verificará si el recurso interpuesto cumple con los requisitos formales de legitimación por activa, oportunidad y argumentación mínima. El primero de tales requisitos se cumple dado que el recurso fue interpuesto por David Fernando Cano Mazuera, quien figura como demandante en el presente trámite.
28. A su vez, en el informe de la Secretaría General de esta Corporación se observa que el auto del 21 de julio de 2025 fue notificado mediante estado del 23 del mismo mes y año[21]. Es decir que el término de ejecutoria transcurrió los días 24, 25 y 28 de julio de esta anualidad. Asimismo, el escrito de súplica se envió por correo electrónico el 28 de julio de 2025[22]. Lo anterior evidencia que el recurso fue interpuesto dentro del término legal.
29. Finalmente, la Sala Plena constata que el recurso de súplica no supera el presupuesto de la carga argumentativa. En efecto, el escrito presentado no cumplió con los estándares dispuestos para esta figura procesal porque el demandante pretendió, a través del recurso de súplica, incluir argumentos que no hicieron parte de la demanda inicial.
30. El análisis del recurso permite constatar que el señor Cano Mazuera formuló reparos específicos frente a la cosa juzgada constitucional que operó en el marco del análisis de constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 efectuado por esta Corporación en anteriores oportunidades -eje primario de la providencia de rechazo del 21 de julio de 2025-. En efecto, buscó rebatir dicho argumento mediante la presentación de hechos sobrevinientes y nuevos elementos fácticos y estadísticos -supra 11- que, a su juicio, demuestran el impacto que tuvo la derogatoria dispuesta en la norma censurada en la presentación de acciones populares por parte de la ciudadanía. En su concepto, con estos nuevos argumentos se demuestra el debilitamiento de la cosa juzgada constitucional advertida en la providencia de rechazo.
31. Ahora bien, esta Corporación ha precisado que el recurso de súplica se dirige exclusivamente a controvertir las razones jurídicas que sustentan el rechazo de la demanda, sin que constituya un escenario para corregir extemporáneamente, adicionar el escrito inicial o introducir nuevos elementos de juicio.
32. Así las cosas, aunque el recurso del demandante sí está dirigido a debatir las conclusiones de la decisión de rechazo proferida por el magistrado Carvajal Londoño, lo cierto es que los argumentos planteados y su fundamentación son nuevos, pues no fueron presentados en la demanda original por el señor Cano Mazuera. Al respecto, se reitera que la incorporación de nuevos elementos de juicio en esta instancia es contraria al objeto de la figura del recurso de súplica.
33. Por lo anterior, la Sala Plena rechazará el recurso de súplica promovido por el señor David Fernando Cano Mazuera ante la falta de acreditación del requisito de carga argumentativa. Ello, en virtud de las consideraciones y el análisis concreto atrás expuesto.
34. Con todo, la Sala le recuerda al demandante que la inadmisión o el rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, ya sea total o parcial, no genera efectos de cosa juzgada ni limita el derecho de acción de los ciudadanos. Por lo tanto, si el accionante lo considera oportuno puede presentar una nueva demanda que cumpla con todas las exigencias para su admisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
Primero. RECHAZAR, por incumplimiento del requisito de carga argumentativa, el recurso de súplica formulado contra el auto del 21 de julio del 2025, mediante el cual el magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano David Fernando Cano Mazuera en contra de la Ley 1425 de 2010.
Segundo. Proceda la Secretaría General de la Corte Constitucional a comunicarle el contenido de esta decisión al recurrente, indicándole que contra esta decisión no procede recurso alguno.
Tercero. En firme esta decisión, archívese el expediente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
No participa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[2] Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998.
[5] Ibidem. De conformidad con la información obrante en el expediente, el señor Cano Mazuera presentó el recurso de súplica mediante correo electrónico remitido el domingo 27 de julio de 2025.
[6] Artículo 6º. Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. || Cuando la demanda no cumpla algunos de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el Auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte. || El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. || Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia. (Énfasis añadido).
[7] Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2004.
[8] Corte Constitucional, autos 263 de 2016 y 292 de 2020.
[9] Corte Constitucional, autos 638 y 236 de 2010 y Auto 292 de 2020.
[10] Corte Constitucional, Auto 100 de 2021.
[11] Corte Constitucional, autos 196 de 2002, 027 de 2021, 125 de 2020, 129 de 2005 y 196 de 2002.
[12] Corte Constitucional, autos 027 de 2021, 243 de 2020, 027 de 2016, 029 de 2016 y 129 de 2005.
[13] Corte Constitucional, autos 196 de 2002 y 585 de 2019.
[14] Corte Constitucional, autos 127 de 2020, 497 de 2019, 759 de 2018, 029 de 2016, 164 de 2006, 061 de 2003 y 024 de 1997.
[15]Corte Constitucional, autos 127 de 2020, 497 de 2019, 232 de 2018 y 236 de 2017.
[16] Consideraciones retomadas de los autos 188 de 2020 y 064 de 2021.
[17] Corte Constitucional, sentencias C-228 de 2015 y C-387 de 2017. Retomadas en el Auto 064 de 2021.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-064 de 2018.
[19] Artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.
[20] Corte Constitucional, Auto 153 de 2021.
[21] Informe del 24 de julio de 2025. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=117758.
[22] Ver nota al pie 5.